Qualche considerazione sulla acquisizione di sistemi d’arma in Italia. Semplificazione, efficienza e competitività. Ma come?

    Annalisa Triggiano

    Il procurement, come è noto, è un’attività essenziale per l’ammodernamento dei mezzi militari[1]. Con il termine defence procurement (o procurement per la difesa) si definiscono le procedure di approvvigionamento e di gestione dei programmi militari di armamento condotte dagli Stati attraverso propri organi competenti o agenzie appositamente create a tal fine. In sintesi, si tratta delle modalità attraverso le quali ogni Stato rifornisce le proprie Forze Armate dei beni necessari affinché queste svolgano i compiti loro affidati. Il settore della Difesa è caratterizzato da alcune peculiarità che inevitabilmente si riflettono anche sulle attività di procurement.

    Tra i vari scopi del Fondo Europeo della Difesa vi è, sin dalla sua originaria istituzione nel 2017, anche quello di incrementare l’efficienza nel procurement militare continentale, favorendo la collaborazione in ambito di difesa tra i Paesi dell’UE e riducendo le duplicazioni in materia di sistemi d’arma. Va però sottolineato che la cooperazione nel settore del procurement militare non rappresenta certamente una novità del Fondo Europeo, perché esistono già programmi di cooperazione bi- e multilaterale nei vari “domini” militari, i quali hanno generato sistemi e piattaforme terrestri, navali e aeree di notevole valore. In linea di principio, la gestione dei programmi d’armamento in cooperazione può avvenire attraverso un numero ristretto di modalità: affidare l’incarico a un singolo Paese, con ruolo di Nazione Guida che resti responsabile nei confronti della parte industriale anche per nome e per conto degli altri Paesi; oppure creare un’entità appositamente per questo scopo – generalmente un ufficio di programma, formato da individui provenienti dalle Nazioni partecipanti a uno specifico progetto – e avente proprie regole e procedure.

    Una “terza via” per cercare di migliorare questi problemi e al contempo portare avanti in maniera efficiente un programma di armamenti in cooperazione è maturata in Europa già da qualche tempo, attraverso la creazione di un’organizzazione permanente in grado non solo di gestire contemporaneamente più programmi d’armamento in cooperazione, ma anche di sviluppare in maniera continuativa iniziative e metodologie mirate a migliorare se stessa e a soddisfare sempre i propri “clienti”, cioè le Nazioni. Va dunque nella giusta direzione l’aver compreso, da parte di alcuni Paesi europei, l’esigenza di istituire un Ente sovranazionale, l’OCCAR, cioè l’Organisation Conjointe de Coopération en matière d’Armement che, dopo un periodo d’incubazione durato qualche anno, nel 2001 ha conseguito un proprio status giuridico attraverso la ratifica di una propria Convenzione avente valore di trattato internazionale. L’Italia ne fa, appunto, parte a pieno titolo[2].

    Tra gli obiettivi programmatici della prossima Commissione Europea mi sentirei senza dubbio di inserire la promozione dell’applicazione effettiva della direttiva sugli appalti nei settori della difesa e della sicurezza (direttiva 2009/81/CE) e della direttiva sui trasferimenti intra-UE di prodotti per la difesa (direttiva 2009/43/CE). Non dimentichiamo – qui però sarebbero necessarie riflessioni assai più ampie – che è compito dell’Italia, ma non solo, contribuire proattivamente alla identificazione di requisiti comuni per il procurement di equipaggiamento e sistemi per la difesa e la sicurezza, superando l’attuale frammentazione degli standard tra i 28 Stati Membri UE per raggiungere una unificazione dei requisiti a livello europeo.

    L’industria europea della Difesa soffre infatti di una situazione di cronica frammentazione a proposito di modelli di governance e di acquisto di equipaggiamenti militari. Qui basti citare la coesistenza di 28 Ministeri della Difesa, con standard specifici per le forniture richieste dalle rispettive procurement agencies. Le duplicazioni, le sovraccapacità e gli ostacoli nel settore degli appalti pubblici conducono a uno spreco stimato di circa 26,4 miliardi di Euro all’anno (fonte: Parlamento Europeo). E non solo. Alcune analisi statunitensi sottolineano anche che un maggiore coordinamento tra gli approvvigionamenti europei in tema di armamenti ridurrebbe, non poco, i costi di bilancio a carico dei singoli Paesi (la creazione, per dirla tutta, di una Difesa Unica Europea non è tuttavia, nei programmi di nessuno dei partiti che si contenderanno la maggioranza in seno al prossimo Parlamento Europeo).

    Chiediamoci a questo punto, tornando ai confini nazionali, cosa avviene in Italia e  quali strumenti e procedure presiedano, in sintesi, al procurement militare vero e proprio.

    Nel nostro Paese le esigenze relative ai mezzi e ai materiali per le Forze Armate vengono definite – in linea con gli indirizzi di policy espressi dal Ministro della Difesa – dal Capo di SMD, che recepisce le richieste degli Stati Maggiori di Forza Armata, le filtra e le armonizza al fine di soddisfare le esigenze globali dello strumento militare, stabilisce le priorità, individua le risorse finanziarie necessarie e, una volta ottenuta l’approvazione del Ministro, ne pianifica l’assegnazione. Spetta a questo punto al Segretario Generale della Difesa/Direttore Nazionale degli Armamenti definire la strategia di acquisizione ottimale, sottoporla (d’intesa col Capo di SMD) all’approvazione del Ministro e attuarla.

    Una volta che l’area tecnico-operativa ha definito caratteristiche e quantità dei mezzi e materiali da acquisire e individuato le risorse necessarie, spetta all’area tecnico-amministrativa avviare e gestire l’iter di acquisto, avvalendosi del “braccio operativo” costituito dalle Direzioni Generali.

    Quanto alle fonti giuridiche dalle quali scaturisce la definizione delle competenze in materia di ricerca e sviluppo tecnologico in ambito militare giova ricordare che, ai sensi dell’art. 43 del COM, «sono unificate presso il Segretariato generale della difesa le attribuzioni e le attività concernenti la politica industriale e tecnologica, la ricerca e lo sviluppo, […]» e in particolare, secondo il disposto di cui all’art. 103, comma 1, lett. p), del TUOM, il SGD/DNA «individua e promuove in campo nazionale e internazionale, sulla base dei criteri stabiliti dal Capo di stato Maggiore della Difesa, i programmi di ricerca tecnologica per lo sviluppo dei programmi di armamento»; mentre la lett. q) del medesimo comma, prevede che lo stesso «indirizza, controlla e coordina i programmi di sviluppo e le attività contrattuali di competenza delle direzioni, concernenti l’approvvigionamento, l’alienazione e la cessione dei materiali di armamento, per quanto attiene agli aspetti tecnico-amministrativi». Non meno rilevante in  materia è l’art. 105 del TUOM, che attribuisce – in campo tecnico e scientifico – alla figura del Segretario Generale e Direttore degli Armamenti la direzione, l’indirizzo e il controllo delle attività di ricerca e sviluppo, di ricerca scientifica e tecnologica, di produzione e di approvvigionamento volte alla realizzazione dei programmi di armamento approvati. In detta cornice generale, l’attività di ricerca e sviluppo tecnologico militare in ambito nazionale si realizza per mezzo del «Piano nazionale della ricerca militare» (il prossimo ‘Bando’, per il 2020, è di imminente pubblicazione). Naturalmente, in questo complesso procedimento non si può non tener conto dei rapporti con i Gruppi industriali (nazionali e non). Il Segretariato Generale della Difesa/DNA mantiene per il tramite del III Reparto (Politica degli Armamenti) uno stretto rapporto con  l’industria che, grazie al suo patrimonio di conoscenze, tecnologie, capacità produttive e manageriali e ai rapporti di collaborazione con partner nazionali ed esteri, rappresenta l’interlocutore naturale per verificare la fattibilità dei requisiti sul piano tecnologico e delle capacità produttive, discutere la compatibilità di tempi e costi e avviare, una volta soddisfatte le precedenti condizioni, i programmi di produzione.

    Il mercato della Difesa e Sicurezza nazionale si caratterizza, in altre parole, per la presenza di un solo acquirente, lo Stato, rappresentato dal suo Governo, e da un’offerta articolata nelle varie imprese operanti nel settore, la cosiddetta Industria D&S. Si tratta quindi di un regime di “monopsonio”, in virtù di una legge che assegna unicamente allo Stato poteri acquisitivi nel campo degli armamenti e la conseguente potestà di definire i requisiti militari. All’Italia è mancata per molto tempo una matrice delle tecnologie prioritarie, per cui a tutte le tecnologie veniva assegnato lo stesso livello di importanza. Una impostazione del genere naturalmente andava superata.

    Il Libro Bianco della Difesa del 2015[3] ha avuto il merito di apportare alcune novità di rilievo e di fare in questa direzione alcuni passi avanti. Facciamo però una breve digressione: prima del 2015, per vero, già il DPCM 30 novembre 2012 n.253 (in applicazione del DL 15 marzo 2012, n. 21 sui poteri speciali del governo nei settori industriali strategici) aveva elaborato i concetti di “attività di rilevanza strategica” e di “attività strategiche chiave” nei settori della Difesa e della Sicurezza nazionale[4]. L’obiettivo, condivisibile e ancora attualizzabile, di questa definizione era di dare un regolamento definitivo sulle tecnologie che l’Italia riteneva essere prioritarie e strategiche, a similitudine di quanto francesi e britannici hanno identificano nelle sezioni industria e tecnologia dei rispettivi libri bianchi e documenti strategici.

    Torniamo al Documento del 2015. Vi si rinviene, ad esempio – capitolo IX – la distinzione assai importante tra competenze sovrane[5] (e la progettazione, sviluppo e produzione delle tecnologie pertinenti alle competenze sovrane “saranno mantenute sul territorio nazionale, indipendentemente dagli assetti proprietari”) e competenze collaborative[6]. Cito altri passi significativi del Libro Bianco: «In questo quadro è necessario prevedere l’individuazione delle attività tecnologiche e industriali strategiche nel campo della difesa e della sicurezza attraverso uno specifico “Piano” che sia mantenuto periodicamente aggiornato. In questa valutazione si dovranno da una parte considerare le esigenze delle Forze armate e dall’altra le effettive capacità tecnologiche e industriali. Queste ultime dovranno essere selezionate tenendo conto del giudizio delle Forze armate, delle capacità esportative, della partecipazione ai programmi di collaborazione internazionale, del valore “duale”, dell’impatto sull’innovazione tecnologica anche con riferimento al mercato. A questo fine il “Piano” sarà definito anche attraverso il confronto con l’industria». Le novità, specie quest’ultima, annunciate nel Libro Bianco sono purtroppo rimaste in larga parte inattuate, soprattutto per quanto riguarda la collaborazione tra lo Stato e l’industria della D&S.

    Alcuni contenuti del Libro Bianco a mio avviso possono ancora essere utilmente recuperati. Si è trattato del primo tentativo di offrire una visione complessiva per le Forze Armate e delineare un quadro di indirizzo di medio-lungo termine per il comparto della Difesa. Sarebbe a mio avviso opportuno attuare ed attualizzare le indicazioni qui richiamate al più presto, all’interno di una complessiva revisione. Penso, ad esempio, ad una legge pluriennale sugli investimenti per dare certezza al procurement ed alla pianificazione da parte delle aziende. Ma non solo. Appare utile anche la istituzione di una autorità di controllo procurement(tipo GAO americano) che monitori costantemente il procurement nazionale per garantire trasparenza di informazioni (oggi poche e distorte), rispondenza del requisito (per qualità e quantità) agli obiettivi strategici e alle reali esigenze operative della Difesa (stabiliti a monte). A tale autorità andrebbe anche demandato il compito di (come fa il GAO americano) monitorare le performance e i costi reali della Difesa.

    Occorre insomma dotarsi di una visione di lungo termine e condivisa (Governo, Difesa, Industria) e di una programmazione pluriennale degli investimenti e della politica industriale che identifichi in modo chiaro e preciso le azioni da mettere in atto affinché vengano raggiunti gli obiettivi delineati nella visione (garantendo stabilità, certezza e continuità dell’impegno di investimento nel tempo a prescindere dall’alternanza dei Governi). Non mi sembra comunque che i tempi siano sufficientemente maturi per riflessioni del genere in seno all’attuale Esecutivo.

    Ancora, il Libro Bianco correttamente rilevava che «le esportazioni rappresentano importanti risorse spendibili nei rapporti intergovernativi tesi alla cooperazione militare. Su di esse, si possono sviluppare politiche di partenariato e di trasferimento di tecnologie, privilegiando gli accordi “Governo a Governo”». Anche questo ‘spunto’ del Libro Bianco andrebbe còlto, senza pregiudizi politici, dall’attuale Legislatore.

    I contratti G2G da soli meriterebbero un approfondimento di ben altra portata, che qui non è possibile effettuare. A tale proposito, una soluzione potrebbe essere quella di definire delle opzioni percorribili per modulare le tipologie di contratti Government-to-Government (G2G) a seconda delle opportunità di mercato (ad esempio, contratti “full”, di 2° livello – secondo il quadro attuale – o di solo supporto all’export da parte dello Stato verso le imprese), prevedendo disposizioni minuziose per definirne la piena compatibilità con la normativa europea e puntualizzando le implicazioni sanzionatorie e di definizione delle responsabilità (in caso di ritardi e applicazione di penali).

    In Italia, ad oggi, l’applicazione del modello G2G (già adottato ampiamente e da tempo negli Stati Uniti d’America, nel Regno Unito e in Francia) risulta ancora parziale, poiché la normativa in vigore (Cooperazione con altri Stati per i materiali di armamento prodotti dall’industria nazionale)[7] del d.P.R. 6 maggio 2015, n. 104 limita il coinvolgimento dello Stato o del Ministero della Difesa al mero supporto tecnico-amministrativo (ad esempio, gestione amministrativo-legale del contratto e controllo qualità, supporto nella ricerca di finanziamenti, attività di addestramento e formazione, assistenza tecnica, ingegneristica, logistico-manutentiva dei mezzi acquistati) e non ne prevede il coinvolgimento diretto nelle trattative commerciali.

    È attualmente esclusa, insomma, la possibilità per la Difesa italiana di vendere mezzi e sistemi di armamento nuovi, ma è possibile la vendita dei soli mezzi usati ai quali la Difesa può accedere perché in dismissione. Uno studio, ad esempio, dell’esperienza francese potrebbe essere di stimolo a riformare, finalmente, un sistema che può considerarsi se non obsoleto, comunque poco agile e poco redditizio per l’Italia in un mercato degli armamenti oramai sempre più spietato.

    Note

    [1] Mi riallaccio a G. Tatone, Defence Procurement. I possibili scenari del Mercato Europeo, in Informazioni della Difesa, 2015. Allo stesso A. si deve anche un più recente contributo pubblicato per il Ce.Mi.S.S. nell’ottobre del 2018.

    [2] Occar.int

    [3] Difesa.it

    [4] Mondodiritto.it

    [5] «Capacità tecnologiche critiche, cioè quelle chiave e abilitanti, incluse le tecnologie a duplice uso, di cui il Paese dispone o ha necessità di dotarsi. Su tali competenze è necessario mantenere un grado di sovranità nazionale, indipendentemente dalla collaborazione internazionale».

    [6] Le quali «sono necessarie per potersi confrontare con i partners nella divisione del lavoro a livello europeo, derivante dalla specializzazione e dall’interdipendenza tecnologica che s’intende creare. La Difesa identificherà conseguentemente quali tecnologie e sistemi devono necessariamente essere perseguiti attraverso collaborazioni, soprattutto europee, al fine di mantenere e rafforzare le capacità nazionali».

    [7] art. 537-ter.